1) As pessoas.
Geralmente a que vai ser mais usada é a primeira a ser feita. Com a exceção de quando uma identidade resolve ter uma bandeira mais específica.
Por exemplo, a bandeira
genderqueer deveria ser para pessoas não-binárias em geral, mas pessoas não-binárias resolveram fazer suas próprias bandeiras (sendo a mais popular a amarela/branca/roxa/preta). A bandeira assexual já engloba pessoas no espectro assexual, mas a maior parte dessas identidades também possuem suas próprias bandeiras.
Em alguns casos, as pessoas
oferecem uma votação para ver da qual gostam mais entre algumas variantes, enquanto em outros casos,
existe um processo de discussão e desenvolvimento.
Mas, no fim, as bandeiras que vão ficar mais populares são as bandeiras que as pessoas vão usar. Se todo mundo parar de usar a bandeira NB mais popular atualmente para usar outra, vai ser aquela que vai ficar como bandeira NB.
2) A vontade das pessoas. Se alguém fizer bandeira, vai ter bandeira. Se ninguém tiver interesse em fazer, a identidade não vai ter bandeira.
3) Popularizá-las. Ir em lugares como o Orientando, mas também como Pride-Flags (o deviantArt) e em blogs de comunidades específicas, e convencer de que sua bandeira é uma boa opção para representar aquela identidade. Claro que, quanto menos espaço o lugar oferece para falar de cada identidade, menor é a chance de sua bandeira aparecer lá. E, quanto mais espaço, maior é a chance de terem outras bandeiras junto.
4) Eu acho uma boa ideia ter um Tumblr, que é uma mídia mais propícia para espalhar informações do que um deviantArt ou blog pessoal. Mesmo assim, a parte mais importante é alcançar a comunidade, onde quer que esteja. Tipo, se você já tem um monte de gente gênero-fluido te seguindo no Twitter e apresentar um símbolo gênero-fluido novo, as pessoas vão espalhar isso e isso vai chegar em lugares como Nonbinary.org e Pride-Flags, mesmo sem você ter espalhado no Tumblr ou falado diretamente com essas fontes.
É claro que é muito mais fácil chegar em uma tag praticamente vazia no Tumblr, de uma identidade que não tem bandeira nenhuma, e postar lá, além de mandar mensagens para blogs relevantes pra falar disso.